Buste Paga negli Appalti: la sentenza del TAR Emilia-Romagna

Negli appalti pubblici il superminimo individuale non può essere utilizzato per colmare le differenze retributive tra contratti collettivi diversi.

Lo ha stabilito il Tar Emilia-Romagna con la sentenza n. 325/2026, intervenendo su una gara in cui l’impresa affidataria applicava un contratto collettivo differente rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante.

Analizziamo dunque tale sentenza del TAR evidenziandone tuttavia le questioni aperte e dunque i limiti di detta pronuncia.

Un superminimo temporaneo non è dunque idoneo a garantire l’equivalenza tra contratti collettivi negli appalti pubblici.

Così si è espresso il Tar Emilia-Romagna (sentenza 325/2026) sullo scostamento riguardante le tutele retributive tra il Ccnl indicato dalla stazione appaltante e quello applicato dall’operatore economico affidatario, nonostante quest’ultimo avesse assunto l’impegno di riconoscere superminimi individuali non assorbibili per tutta la durata dell’appalto e a tutto il personale impiegato nell’esecuzione dello stesso, così colmando la differenza esistente tra i minimi tabellari.

Il Tribunale amministrativo ha preliminarmente ricordato che l’articolo 11 del Dlgs 36/2023 (tanto nella formulazione vigente, quanto in quella anteriore al correttivo) è volto a contemperare «le esigenze di tutela dei lavoratori con l’esigenza di salvaguardare la libertà imprenditoriale e sindacale non potendosi all’operatore economico imporre l’applicazione del Ccnl individuato dalla stazione appaltante», pena la compressione delle libertà di organizzazione imprenditoriale e negoziale delle parti, anche di rilievo costituzionale.

L’azienda aveva cercato di compensare la distanza tra i minimi tabellari dei due contratti impegnandosi a riconoscere ai lavoratori superminimi individuali non assorbibili per tutta la durata dell’appalto. Secondo i giudici amministrativi, però, questa soluzione non è sufficiente a garantire l’equivalenza delle tutele retributive.

Nel motivare la decisione, il Tar ha richiamato l’articolo 11 del Dlgs 36/2023, che disciplina il tema dei contratti collettivi negli appalti pubblici.

La norma ha l’obiettivo di bilanciare due esigenze: da una parte la tutela dei lavoratori, dall’altra la libertà imprenditoriale e sindacale, pena la compressione delle libertà di organizzazione imprenditoriale e negoziale delle parti, anche di rilievo costituzionale.

Questo significa che non è possibile imporre all’impresa di applicare necessariamente il contratto collettivo indicato nel bando di gara.

Tuttavia, l’operatore economico deve comunque garantire ai dipendenti un livello complessivo di tutele equivalente.

Secondo il Tar, il confronto deve avvenire esclusivamente tra i contratti collettivi, e non attraverso elementi esterni o integrazioni decise unilateralmente dal datore di lavoro.Il punto centrale della sentenza riguarda proprio la natura del superminimo. I giudici ricordano che si tratta di una voce retributiva di origine individuale, concordata tra azienda e lavoratore e non prevista come elemento obbligatorio dal contratto collettivo.

Per questo motivo il superminimo rappresenta un’integrazione dello stipendio rispetto ai minimi tabellari, ma non può essere utilizzato come parametro per dimostrare l’equivalenza tra due Ccnl.

Sulla base di questo principio il Tar ha annullato la procedura di gara e dichiarato inefficace il contratto stipulato.

Il Tar ha inoltre evidenziato come sia assai raro che due contratti collettivi presentino un identico articolato; di conseguenza, ciò che deve essere garantito è un livello di tutele complessivamente equiparabile.

Muovendo da tali premesse, tuttavia, il Tribunale è giunto a ritenere la non equivalenza delle tutele, annullando la procedura di gara e dichiarando l’inefficacia del contratto stipulato.

In particolare, i giudici hanno escluso che le differenze di natura economica possano essere colmate mediante il ricorso al superminimo individuale, trattandosi di una «voce retributiva di origine individuale, non prevista dal contratto collettivo come elemento obbligatorio e tipizzato», definita dalla giurisprudenza di legittimità come «l’eccedenza retributiva rispetto ai minimi tabellari, individualmente pattuito tra datore di lavoro e lavoratore».

Secondo il Tar, la parità delle tutele retributive in favore dei lavoratori dell’impresa appaltatrice «deve trovare il proprio riferimento unicamente nel Ccnl e non anche in elementi esterni ovvero in componenti individuali della retribuzione applicati per volontà dell’appaltatore e non etero imposti dalla contrattazione, dovendo il giudizio di equivalenza dunque avere ad oggetto esclusivamente i due Ccnl».

Ciò in quanto il comma 3 dell’articolo 11 fa espresso riferimento al contratto collettivo quale parametro per garantire «ai dipendenti le stesse tutele», con la conseguenza che la comparazione circa l’identità o l’«equiparabilità» delle tutele deve riguardare esclusivamente i contratti collettivi posti a raffronto.

A sostegno di tale conclusione il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza secondo cui «l’impegno del concorrente a garantire un “superminimo” non è idoneo a colmare le differenze sostanziali (ed invero pacifiche in atti) esistenti sul piano economico tra i due Ccnl posti a raffronto».

Il punto centrale della sentenza riguarda proprio la natura del superminimo.

I giudici ricordano che si tratta di una voce retributiva di origine individuale, concordata tra azienda e lavoratore e non prevista come elemento obbligatorio dal contratto collettivo.

Per questo motivo il superminimo rappresenta un’integrazione dello stipendio rispetto ai minimi tabellari, ma non può essere utilizzato come parametro per dimostrare l’equivalenza tra due Ccnl.

La stessa sentenza, tuttavia, dà atto dell’esistenza di un diverso orientamento giurisprudenziale, che ritiene invece ammissibile tale soluzione «ove il superminimo abbia carattere fisso e continuativo per tutta la durata dell’appalto».La soluzione adottata dal Tar sembra presentare elementi di frizione con la posizione espressa da Anac nella relazione al bando tipo 1/2023 aggiornata al correttivo, nella quale viene prospettata la possibilità, per l’operatore economico che applichi un contratto collettivo diverso da quello indicato nel bando, di impegnarsi «ad assicurare le medesime tutele economiche e normative del Ccnl indicato nel Disciplinare di gara».

In questa prospettiva, l’operatore è abilitato ad armonizzare il trattamento economico del personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto con quello previsto dal contratto collettivo individuato dalla stazione appaltante, garantendo un trattamento retributivo complessivo equiparabile a quello minimo previsto dal Ccnl di riferimento.

Proprio in tale logica, il superminimo viene generalmente considerato lo strumento principale per realizzare tale armonizzazione.

La sentenza del Tar, però, lascia aperta un’altra questione: se questa armonizzazione possa essere realizzata attraverso accordi collettivi aziendali o di prossimità, cioè tramite una fonte contrattuale collettiva e non con integrazioni individuali.

In tale ipotesi, infatti, non si tratterebbe più di «componenti individuali della retribuzione applicati per volontà dell’appaltatore e non etero imposti dalla contrattazione», ma di una fonte collettiva dotata di una propria forza vincolante per l’operatore economico.